联邦宪法的起源

张千帆

　　在1776年美国独立后，十三州组成的松散邦联(Confederation)体制被证明是不能令人满意的。无论在政治、经济、外交、或军事上，邦联政府都显得软弱无能：它只有一个国会，平等地代表各州主权，不具备自己的执行机构；它无力控制各州的立法权力，任凭各州议会干预司法程序，重开已经决定的法庭争议或更改法院判决，以破坏债务契约，为负债人开脱；它无权向各州征税，面对各州迟迟不履行摊派的财政义务无能为力，以致曾有一度，退伍军人因不得独立战争期间欠付的军饷而威胁兵变；它无权调节国际与州际贸易，不能与外国签订条约，也无力阻止各州之间的报复性贸易战；它无力保卫美洲的疆土，以抵制英国与西班牙挑拨与分裂各州的企图，或保护西部边疆的开发者免受印地安人的骚扰；最后，邦联没有自己的武装力量，不能保卫各州内部的社会治安。[1] 1787年的谢司叛乱(Shays Rebellion)成为新宪法运动的直接导火线。在那场叛乱中，农民债务人组成的武装力量关闭了麻州西部的法院，并威胁袭击波士顿，要求州议会采取通货膨胀立法给债务人以信用救济。最后州政府满足了农民的部分要求，在没有邦联的帮助下自己解决了危机。此事发生后，联邦党领袖汉密尔顿在安那波利斯会议上推动国会召开费城会议，以建立一个更为强有力的中央政权。
　　现在看来制宪会议的发起主要是出于经济原因。一方面，各州之间的经济利益冲突导致贸易战不断升级，并在缺乏联邦权威的干预下，有可能最终诉诸于刀剑。另一方面，在各州内的债权人利益正受到州议会的威胁。彼尔德(Charles Beard)在《美国宪法的经济观》一书中认为，赞成与反对新宪法之间的斗争实际上是少数代表新兴动产利益集团的联邦派和多数代表小农与债务人的反联邦派之间的斗争。[2] 对推动新宪法最为热衷的是四个最大的动产利益集团：公债持有人，货币，制造业，贸易与航运。他们主张建立强大的中央政府以限制各州立法破坏契约、打击资本的权力，打破各州对外来商业竞争的各种限制，并稳定币值，保障政府债务的信用。这些代表动产利益集团的联邦派聚集了众多杰出人才，他们的积极活动终使联邦宪法得以诞生。当然，纯粹的经济分析不免忽略了非经济因素的重要作用，而且把宪法这部代表不同利益集团的妥协性文献，简单归结为单个利益集团的胜利结果。但制宪运动背后的经济成分足以说明：美国宪法的缔造者是一批经验丰富的政治活动家，他们更多地出于实际功利——而非抽象理论，为新政府制订了一部能够付诸实践的宪法。
　　制宪会议的讨论起点是弗吉利亚方案(Virginia Plan)，它表达了麦迪生后来在《联邦党文集》第十篇所系统阐述的政治思想。[3] 在那篇经典的政治经济学论文中，麦迪生奠定了美国的利益集团自由主义(Interest Group Liberalism)的理论基础。论文的焦点是探讨如何在利益相互对立的公民团体中，建立一个理性的共和政体，以控制多数派系的压制能力，保障少数派系的自由与财产权利。最后，作者为派系斗争这个“共和国特有的病症”找到了一个“共和国的疗方”：即在各州主权之上建立有限的联邦政府，以形成对各州大众政府的有效制约。这样，在每个州内或许会形成单个压倒性的多数派系，但一州的多数势力将被其它州具有不同切身利益的多数势力所抗衡。因此，麦迪生发现，对少数派系的保障存在于共和国的广延之中；在那里，联邦与各州的双重政府互为制约，局部与局部互为控制，并各自受制于整体。当然，那时美国还是一个以地方农业为主的国家，全国性大众型政党机构尚未诞生，也不可能为宪法的缔造者所预见。因此“共和国的疗方”忽略了组织化的政党整合全国利益一致的派系，从而在整个大陆形成压倒多数的可能性。
　　如果联邦体制对保障自由而言是必不可少，那么下一步就要确定联邦政府的具体形式及其权力的内部结构。显然，在创立联邦政权来控制各州政府的同时，缔造者必须考虑联邦本身成为专制政权的可能性。当时已在美洲广为流传的孟德思鸠的“三权分立”理论，提供了对民主的“辅助性防御”。但在《文集》第51篇，麦迪生清楚地道出了大众政府的难题：正因为人们不是神祗，他们才需要政府的统治；也正因为人们不能以神来统治人，政府才需要权力制约。但政府的职能即在于统治；在迫使政府有效地控制自己之前，首先必须具备一个能够统治的政府。[4] 他在《文集》第57篇指出：“每个政体的目标是——也应该是——首先获得最具智慧与最具美德的统治者，来考虑和追求社会的公共利益；并在下一步，采用最有效的防御，在他们继续掌握公共信任的时期，使他们保持良好操行”。[5]
　　因此，政府的分权与效率之间可能存在着矛盾。无论是支持王室还是赞成民主，历来反对分立主权者之所以主张只把最高权力置于一人或单个机构，其理由也正在这里。对于一个全民政府来说，“三权分立”无异于一个人“精神分裂”：各个机构相互掣肘，整个政府频临瘫痪，在民族危急关头犹豫不决，在和平改革时期一事无成。有鉴于此，在确定联邦与州的二元政府之间权力平衡的同时，联邦的缔造者还必须考虑在联邦政府内部权力的合理分配，以解决政府的统治效率和为保障个人自由所必须的政权制约之间的矛盾。
　　在1887年的费城会议上，联邦主义者先发制人，弗吉利亚方案开始就提供了一个倾向于中央主义的答案。新的国会将具有模糊而广泛的权力，国会两院的代表席位根据各州人口按比例分配。这一提案遭到了来自小州的代表们的一致反对，会议曾一度陷入僵局。最后，“大调和”(Great Compromise)使大小州代表们达成妥协 [6]：众议院代表全民，席位的比例按各州人口分配；参议院代表各州，不论人口多寡，每州一律两席。因此联邦议会的两院各有全民与州的成分。联邦的执法机构采取单元首脑制；总统由全民通过各州选举院(Electoral College)产生。小州代表之所以能同意这项安排，乃是由于他们认为在全国范围内不可能产生选举总统所需的足够多数；假如这种情形发生，宪法规定总统将由众议院按各州平等投票产生。此后，大小州冲突转化为地域性利益冲突。在如何处理黑奴与如何接纳西部新开发的疆土进入联邦的问题上，北部和南部代表各持己见。最后，著名的“五分之三条款”和邦联国会发布的西北法令使南北代表达成优惠南方的协议。由此可见，虽然制宪运动是由联邦党人发起，宪法本身却是一部反映当时不同地区有势力集团的利益妥协的文件。
　　在联邦党人的积极推动下，新宪法在各州相继得以通过。这部宪法抛弃了以往欧洲所崇尚的国家主权不可分割的教条，首次系统地尝试在地域上和机构上实行政府分权。新宪法规定了一个复合的共和政体。严格地说，它的主权既不完全在于联邦、也不完全在于各州政府；正如麦迪生在《联邦党文集》第39篇所言，它兼备国民与邦联的特性。[7] 不仅如此，联邦政府的最高权力还分散在三个平行机构；它们的来源各不相同：众议院由各州按地区由享有公民权的大众选出，每个人口超过三万人的地区可选一名众议员；参议院席位每个州固定两名，在当时由各州议会选出，1913年宪法修改为各州直选；总统则在全国范围内由各州选举院选出，后来在实际上和全国直选无异。因此，总统将代表联邦范围内的全体选民，考虑联邦的整体利益；而国会则代表州与地区的选民或集团的部分利益。它们的任期相互交叠：众议员任期两年，参议员六年；皆可连选连任。总统任期四年，第一任总统华盛顿以身作则，制定了至多连任一届的不成文规定，第二次大战后宪法修正使之成文化。法官则由总统任命，参议院批准，并享有终身制。因此，联邦政府的组成结构确实经过精心设计，使之能够表达各个层次的不同利益，这些利益通过政府的不同分支互相制约。而且不论多数派系如何强大，它难以在一次选举胜利中一举改换政府所有分支。
　　1788年，美洲邦联十三州的人民“为了形成一个更完善的联邦，建立正义，保障国内安定，提供共同防御，促进普遍福利，并将自由的恩赐被及我们与子孙后代”，[8] 通过了近代世界的第一部成文联邦宪法。为了达到上述目标，宪法在各州的原始主权(Original Sovereignty)之上建立了属于全民的合众国政府，并在这个政府内部实行孟德思鸠提出的立法、执法与司法的三权分立原则。
　　三年之后，宪法的缔造者们在马里兰和弗吉利亚交接的一片旷野之上开辟了崭新的哥伦比亚特区。政治历史学家扬(James Sterling Young)在《华盛顿社团》一书中指出：“不亚于宪法，社团计划也是政治体制的蓝图。[它]制订国家统治者将要遵循的组织原理。两个计划都规定了行为准则和演员角色，并为权力戏剧奠定了舞台”。[9] 华盛顿的社团结构忠实体现了宪法设计者眼中新政府的影子。首先，它严格按照宪法的构思，分别为国会，总统与法院机构建造了独立的政府单元。为了保证三项权力的真正独立，避免不同机构的过多相遇，白宫与国会山相隔甚远，中间只由一条宾西法利亚大道相连。其次，缔造者创造了一个易为外界接近的社团。作为现代化的城市，它的中心目的是为了交流——而非防御。社团计划“不提倡任何战斗、任何围墙、任何堡垒。计划规定一种公开社团，有意识地特别易于渗透；其可接近性被置于防御性之上，并以之为代价”。因此，“在军事上不可固守，在经济上不能自立，[华盛顿]被设想为一个依赖性的社团。政府机构的存在本身即取决于和外界社会公开与自由的交流”。[10]
　　当然，理想与现实之间总难免会有出入；新成立的合众国也不例外。以后两个世纪的发展历史表明《联邦文集》作者的担心并非杞人忧天之举。实践证明，权力机构之间缺乏合作的分权政府是不能统治的；具备复杂制衡机制的联邦政府并未超越汉密尔顿(Alexander Hamilton)和麦迪生(James Madison)所预见的矛盾：在力求迫使政府控制自己的时候，联邦的缔造者创造了一个难以运行的政府。在美国，统治能力的问题首先通过政治民主化得到解决；在十九世纪早期，大众政党的发展为三权分立的联邦政府提供了统一的领导力量。而随着政党在二十世纪的衰落，建国初期的统治问题又重新回来。

[1] 参见Max Farrand, The Framing of the Constitution of the United States, New Haven: Yale University Press (1913), pp. 1-12, 42-53, 211-224.
[2] 查尔斯·比尔德，《美国宪法的经济观》，何希齐译，北京：商务印书馆1989年版，页24-38，44-52。
[3][4][7] Alexander Hamilton, James Madison, and John Jay, The Federalist Papers, Clinton Rossiter ed., New York: Penguin (1961), pp. 227, 77-84, 320-5, 240-6；中译文见《知识分子》杂志第九卷第三期，1994年春季号，页26-32。
[5] Hamilton，Madison, and Jay, Ibid., p. 350.
[6] 参见Farrand, Ibid., pp. 91-123.
[8] 《合众国宪法》(The Constitution of the United States of America)前言。
[9] “勒方计划”(Lefant Plan)，见James Sterling Young, The Washington Community 1800-1828, New York: Columbia University Press (1966), p. 2.
[10] 见Young, Ibid., pp. 3-7.
　　(摘自张千帆：“宪政与民主：论美国联邦政府的三权分立与政党政治”，《中国社会科学季刊》1996年春季刊，第145-167页。)




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